Menaxhimi i Butrimit nga Fondacioni Amerikan, zbardhet vendimi i Kushtetueses! 4 gjyqtarë, secili me ‘mendje ndryshe’! Emrat kush ishin pro e kundër

Gjykata Kushtetuese zbardhi dje vendimin prej 80 faqesh që i hap rrugë menaxhimit të qytetit antik të Butrintit nga fondacioni Shqiptaro Amerikan i Zhvillimit (AADF).

Më 24 prill 2024 Gjykata Kushtetuese me shumicë votash rrëzoi kërkesën e bërë nga një grup deputetësh të opozitës, për anulimin e marrëveshjes mes Ministrisë së Kulturës dhe Fondacionit Shqiptaro Amerikan të zhvillimit (AADF) për krijimin e një Fondacioni për Menaxhimin e Butrintit (FMB)

Me zbardhjen e vendimit zbulohet se vendimi është votuar 5 pro dhe 4 kundër.

Konkretisht Pro kanë votuar gjyqtarët: Holta Zaçaj, kryetarja, Fjona Papajorgji, Sandër Beci, Gent Ibrahimi, Marjana Semini

Kundër kanë qenë 4 gjyqtarë Elsa Toska, Marsida Xhaferllari,  Ilir Toska, Sonila Bejtja. Dhe secili prej tyre ka pasur mendim të ndryshëm nga tjetri.

Deputetët e opozitës kërkuan ta shpallin antikueshtetues pasi sipas tyre marrëveshja ishte e papajtueshme me Kushtetutën dhe me Konventën e Parisit “Për mbrojtjen e trashëgimisë kulturore dhe natyrore botërore” e ratifikuar nga Shqipëria, si dhe më Kartën Evropiane të autonomisë vendore”.

Si e argumentoi shumica?

Me ligjeve të garantojë mbrojtjen 

Në argumentin e anëtarëve të shumicës të Gjykatësa Kushtetuese thuhet se konventa e Parisit respekton plotësisht sovranitetin e shteteve në territorin e të cilave ndodhet trashëgimia kulturore dhe natyrore dhe lë të hapur mundësinë që shtetet palë marrin në konsideratë ose inkurajojnë themelimin e fondacioneve kombëtare publike dhe private ose shoqatave, qëllimi i të cilave është të ftojnë donacionet për mbrojtjen e trashëgimisë kulturore dhe natyrore. Gjithashtu i lënë shtetet të lira që të identifikojnë “masat juridike, shkencore, teknike, administrative dhe financiare të përshtatshme për identifikimin, mbrojtjen, konservimin, vlerësimin dhe ringjalljen e kësaj trashëgimie”  Në këtë kuptim Ligjvënësi ka lirinë dhe hapësirën e veprimit, brenda kornizës kushtetuese dhe asaj konventore dhe me qëllim përmbushjen e këtij detyrimi, që të vlerësojë dhe të përcaktojë me ligj masat që janë të nevojshme”

“Gjykata vlerëson të theksojë sërish qëndrimin e saj se detyrimi kushtetues i shtetit për mbrojtjen dhe respektimin e identitetit kombëtar dhe të trashëgimisë kombëtare, i parë i lidhur me parimin e shtetit të së drejtës, ka të bëjë si me marrjen e masave nga ana e ligjvënësit, ashtu dhe me zbatimin në praktikë nga institucionet përkatëse të procedurave ligjore për këtë qëllim (shih vendimin nr. 29, datë 02.07.2021 të Gjykatës Kushtetuese). Në këtë kuptim, ligjvënësi ka lirinë dhe hapësirën e veprimit, brenda kornizës kushtetuese dhe asaj konventore dhe me qëllim përmbushjen e këtij detyrimi, që të vlerësojë dhe të përcaktojë me ligj masat që janë të nevojshme dhe që sigurojnë respektimin e vlerave kushtetuese, ashtu edhe formën e tyre, duke garantuar rolin ruajtës dhe mbrojtës të shtetit’  thuhet në vendim.

Po kështu gjykata vlerëson se Ministria e Kulturës është përgjegjësja kryesore

Mbështetur në rekomandimet e raportit të misionit të përbashkët UNECO/ICOMOS të vitit 2022, si dhe në vlerësimin e bërë pas rishikimit të vitit 2019 nga ICOMOS, i cili ka dalë në përfundimin se plani i menaxhimit të integruar është një bazë e shkëlqyer për menaxhimin e ardhshëm të Parkut Kombëtar të Butrintit (shih faqen 16 të raportit në gjuhën angleze), Ministria e Kulturës, në kuadër në administrimit, mbetet përgjegjësja kryesore për mbrojtjen e vlerave të trashëgimisë kulturore dhe në këtë kuadër, në përmbushje të detyrimeve të marrëveshjes, përfshihet në përgatitjen e planeve të investimit, të konservimit, të inventarit kulturor të objekteve të trashëgimisë kulturore, ruajtjen dhe mbrojtjen e pasurive të listuara në të, si dhe në ngritjen e grupit kërkimor të Butrintit me personalitete shkencore nga fusha e kërkimeve arkeologjike, me qëllim miratimin e çdo veprimi me natyrë zbuluese, kërkimore dhe konservuese për çdo objekt të pasurisë kulturore të zbuluar dhe ekspozuar në Parkun e Butrintit.

Nuk delegohen kompetencat sovrane

Gjykata nuk vë në dyshim as skemën e administrimit indirekt të miratuar nga ligji nr. 27/2018, për sa kohë që ky model rezulton të jetë i lejueshëm nga neni 3 i Kushtetutës dhe parashikimet e Konventës së Parisit,  pasi në përmbushje të delegimit kushtetues ligjvënësi ka ndërhyrë për parashikimin e regjimeve të posaçme për përdorimin dhe shfrytëzimin e këtyre pasurive, me qëllimin që të sigurohen format më të mira të realizimit të synimeve për mbrojtjen dhe ruajtjen e tyre, duke përcaktuar si një nga format e administrimit edhe atë indirekt.

Kjo formë administrimi nënkupton mostransferimin e përgjegjësive dhe detyrimeve kushtetuese të shtetit, pra të atyre kompetencave sovrane që nuk mund të delegohen ose zëvendësohen. Në këtë kuptim, miratimi i Marrëveshjes së Administrimit është bërë në zbatim të modelit të administrimit indirekt të parashikuar nga dispozitat e ligjit nr. 27/2018, vlerëson më tej gjykata

Gjithashtu në vendimin 80 faqesh gjykata analizon çështjen në dy drejtime.

Së pari verifikon natyrën e të drejtave dhe detyrimeve që ka FMB-ja sipas Marrëveshjes së Administrimit, si dhe të drejtave, detyrimeve dhe kompetencave që ka shteti, i përfaqësuar nga Ministria e Kulturës.

Së dyti, Gjykata do të verifikojë nëse parashikimet e Marrëveshjes së Administrimit i kanë njohur FMB-së një status të ndryshëm, më të privilegjuar në krahasim me subjekte të tjera të së drejtës, në kuptim të përjashtimit ose jo të ndjekjes së procedurave ligjore dhe atyre administrative apo të kontrollit shtetëror në kuadër të realizimit dhe zbatimit të administrimit indirekt.

Nëpërmjet këtij verifikimi, Gjykata analizon nëse shteti vazhdon të ruajë funksionet e tij në lidhje me identifikimin, mbrojtjen, konservimin, prezantimin dhe transferimin e vlerave të trashëgimisë kulturore.

“Në kuptim të standardeve kushtetuese dhe konventore, roli i shtetit për mbrojtjen dhe garantimin e pasurive kombëtare dhe atyre universale nuk ushtrohet përmes administrimit të tyre vetëm nga institucione/organe shtetërore, por edhe përmes gjetjes së atyre formave dhe modeleve të administrimit që garantojnë ruajtjen e konservimin dhe ndalojnë degradimin ose dëmtimin e këtyre pasurive. Parashikimet e Marrëveshjes së Administrimit, në vlerësimin e Gjykatës, garantojnë ushtrimin e rolit parësor të shtetit dhe mbështesin qëndrimin se veprimtaria e FMB-së dhe kompetencat e saj lidhen me funksionin e administrimit të pasurisë kulturore, pa tejkaluar dhe pa ndryshuar këto kompetenca, për sa kohë që FMB-ja nuk përjashtohet nga përmbushja e çdo detyrimi ligjor që ka sipas legjislacionit çdo entitet tjetër, qoftë ai shtetëror ose publik. Nga ana tjetër, në vlerësimin e Gjykatës, FMB-ja, në këndvështrim të nenit 17 të Konventës së Parisit, ushtron edhe rolin për mbledhjen e donacioneve, me qëllim mbrojtjen e trashëgimisë kulturore dhe natyrore”

Për sa më sipër, Gjykata, referuar standardeve kushtetuese dhe konventore, si dhe parashikimeve të ligjit nr. 27/2018, të miratuar në zbatim të tyre, arrin në përfundimin se të drejtat dhe kompetencat që i transferohen FMB-së janë me natyrë administrative (menaxhuese) dhe se shteti vijon të ruajë atributet e tij sovrane për sa kohë që jo vetëm ruan pronësinë mbi këtë pasuri, por ushtron edhe të drejtat dhe kompetencat e tij përmes administrimit indirekt të Parkut të Butrintit’ thekson Gjykata

Në përfundim, Gjykata çmon se pretendimi i kërkuesit për cenimin e identitetit kombëtar dhe trashëgimisë kulturore të lidhur me parimin e shtetit të së drejtës dhe të hierarkisë së akteve ligjore është i pabazuar, sipas arsyetimit të mësipërm të vendimit, ndaj kërkesa rrëzohet.

4 gjyqtarët kundër

Por 4 anëtarë të Gjykatës Kushtetuese kanë paskur mendim të kundërt.

1 -Marsida Xhaferllari: Ligji nuk garanton rolin parësor të shtetit

Për gjyqtaren Marsida Xhaferllari “mungesa e fondeve buxhetore nuk përligj këtë model administrimi për sa kohë që nuk u arrit të provohej nga subjektet e interesuara se forma direkte e administrimit nuk do të sillte pasojat e pritshme dhe të dëshiruara dhe se krijimi i FMB-së vetëm me qëllimin e mbledhjes së fondeve dhe donacioneve, sipas nenit 17 të Konventës së Parisit, nuk do të ishte një model i suksesshëm në drejtim të rezultatit të pritshëm”

Në mendimin e saj të pakicës gjyqtarja çmon se ligji nr. 50/2022 është i papajtueshëm me Kushtetutën në aspektin formal, për sa kohë ka cenuar funksionet e Kuvendit dhe të sistemit normativ dhe atë substancial, për sa sa kohë nuk ruan dhe garanton rolin parësor të shtetit në mbrojtjen e pasurisë kombëtare, Parkut Kombëtar të Butrintit. Për rrjedhojë, Gjykata duhej të kishte pranuar kërkesën dhe të vendoste shfuqizimin e ligjit objekt kërkese.

2- Elsa Toska: Përjashtohet kontrolli i kontratës nga Gjykatat Administrative

Tjetër mendim kundër ka pasur gjyqtarja Elsa Toska e cila vlerëson se neni 1 i ligjit nr. 50/2022 që ka miratuar marrëveshjen e administrimit të nënzonave të trashëgimisë kulturore dhe peizazhit kulturor, pjesë e Parkut Kombëtar të Butrintit (kontratën e lidhur mes Ministrisë së Kulturës dhe FMB-së) duhej shfuqizuar, për rrjedhojë kërkesa duhej pranuar pjesërisht.

Me miratimin me ligj të kësaj kontrate, Kuvendi ka tejkaluar kompetencat e tij në kundërshtim me nenin 7 të Kushtetutës, duke cenuar parimin e ndarjes dhe balancimit ndërmjet pushteteve. Nga ana tjetër, pikërisht për këtë shkak, pra se marrëveshja është miratuar me ligj, duket se ky instrument i miratimit pengon edhe ushtrimin e plotë të kontrollit nga gjykatat administrative mbi (pa) vlefshmërinë e saj. Edhe nga seanca plenare rezultoi se për shkak të veshjes me ligj, këto lloj kontratash nuk kontrollohen në gjykata administrative. Subjekti i interesuar, Kuvendi, nuk arriti të sjellë asnjë rast para kësaj gjykate, shembuj ku kontrata administrative të miratuara me ligj të kontrolloheshin për (pa) vlefshmëri prej gjykatave të zakonshme, ndryshe nga kontratat e miratuara me vendim të Këshillit të Ministrave për të cilat ka tashmë praktikë gjyqësore (shih procesverbalet e seancës gjyqësore). Në këtë aspekt, Kuvendi nuk provoi se praktika gjyqësore e gjykatave administrative kishte qëndrime të tilla, ku këto kontrata, edhe pse të miratuara me ligj, i nënshtroheshin kontrollit gjyqësor administrativ.

Nëse një ligj miratues ka efekt dhe synim kufizimin e kontrollit gjyqësor të aktit të miratuar, kjo do të passillte cenimin e parimit të ndarjes dhe balancimit të pushteteve, si dhe të së drejtës për ankim efektiv nga kushdo palë e interesuar për ankimin gjyqësor

Nuk pajtohem me shumicën për sa i përket argumentit se qëllimi i parashikimit përmes ligjit nr. 27/2018 të ndërhyrjes së Kuvendit në këtë rast, si përfaqësues i vullnetit të popullit, lidhet me detyrimin e shtetit, të sanksionuar në Kushtetutë dhe Konventën e Parisit, për mbrojtjen dhe ruajtjen e këtyre vlerave të pasurisë universal

3- Gjyqtarja Sonila Bejtja: Iu deleguan të drejtat sovrane të shtetit privatit

Edhe gjyqtarja Sonila Bejtja ka pasur mendim ndryshe dhe ishte për shfuqizimin e ligjit nr. 50/2022, për rrjedhojë Marrëveshjen e Administrimit që i bashkëlidhet atij, si në kundërshtim me Kushtetutën dhe Konventën e Parisit

Vlerësoj se ligji nr. 50/2022, për rrjedhojë Marrëveshja e Administrimit që është pjesë e tij, janë miratuar në kundërshtim me nenet 3, 4, 5, 116 dhe 122 të Kushtetutës, si dhe nenet 4, 5 dhe 17 të Konventës së Parisit për sa kohë që kanë deleguar të drejtat sovrane të shtetit ndaj një subjekti privat, edhe pse ato janë të padelegueshme dhe të patjetërsueshme, duke qenë kompetencë vetëm e shtetit menaxhimi dhe administrimi i pasurive kulturore kombëtare me vlerë universale dhe detyrë ekskluzive e tij ruajtja dhe mbrojtja e tyre, në rastin konkret Parku i Butrintit dhe zonat arkeologjike pjesë të tij.

4- Gjyqtari Ilir Toska: Bie ndesh me ndarjen e pushteteve

Mendim tjetër ka dhe gjyqtari i Gjykatës Kushtetuese Ilir Toska i cili thotë se miratimi i Marrëveshjes së Administrimit nga Kuvendit përmes ligjit nr. 50/2022 e vecon procedurën parlamentare dhe vetë aktin nga pikëpamja e kushtetutshmërisë, për sa kohë bie ndesh me parimin e shtetit të së drejtës dhe ndarjes e balancimit ndërmjet pushteteve. Nisur nga kjo, mbajta qëndrimin se ligji në fjalë duhej të shfuqizohej si i papajtueshëm me Kushtetutën, duke theksuar se ky shfuqizim i ligjit, ndërsa nuk prek Marrëveshjen e Administrimit, do të mundësonte kontrollin e kësaj të fundit nga sistemi gjyqësor i zakonshëm, si një akt juridik me natyrë individuale i mëvetësishëm nga ligji

“Butrinti’ objekt diskutimi i UNESCOS ne korrik

Vendimi i Gykatës Kushtetuese lidhet vetëm me njërën zonë të Parkut të Butrintit të njohur si zona A3, ku ndodhet pjesa më e madhe e qytetit antik, duke lënë jashtë tre zona të tjera pjesë e Parkut Kombëtar të Butrintit.

Dy vjet më parë qeveria shqiptare vendosi që menaxhimi i kësaj pjese të Parkut Kombëtar të Butrintit të kryhet nga një fondacion i krijuar nga Ministria e Kulturës dhe Fondacioni Shqiptaro-Amerikan për Zhvillimin (AADF), për një afat 10-vjeçar, me të drejtë ripërtëritje. Kjo formë e re menaxhimi e Parkut Kombëtar të Butrintit ngjalli kritika të forta edhe nga një mision i përbashkët i UNESCO-ICOMOS vitin e shkuar.

Ndërkohë drejtori i Qendrës së Trashëgimisë Botërore të UNESCO-s, Lazare Eloundou Assomo, në një reagim një ditë pas shpalljes së vendimit të Gjykatës Kushtetuese deklaroi  se po e monitorojnë nga afër gjendjen e ruajtjes së mbrojtjes së Trashëgimisë Botërore dhe se çështja do të shqyrtohet nga Komiteti i Trashëgimisë Botërore në sesionin e ardhshëm të 46-të, që do të mbahet në Nju Dehli, Indi, nga datat 21-31 korrik 2024.